sic! 2003 Ausgabe 7+8
MATHIS BERGER*

RTVG: Entwurf des Schweizer Forum für Kommunikationsrecht
vom 25. März 2003

Wie aktuell es dieser Tage sein kann, über den Entwurf des Bundesrates zu einem totalrevidierten RTVG zu diskutieren, ergibt sich schon daraus, dass am 25. März 2003, dem Datum, an welchem das Schweizer Forum für Kommunikationsrecht seine Veranstaltung zu diesem Thema durchgeführt hat, die zuständige Kommission des Nationalrates sich im Rahmen der Detailberatung des neuen Gesetzes mit 13 gegen 10 Stimmen gegen Werbung für alkoholische Getränke auch für private Fernseh- und Radiostationen aussprach, gleichzeitig aber Unterbrecherwerbung mit 12 gegen 11 Stimmen ohne Einschränkung zulassen will. Auch am gleichen Tag hat die SRG SSR idée suisse ihre Zahlen für das Geschäftsjahr 2002 präsentiert: Ein Defizit von CHF 4,4 Mio. Anlässlich der Pressekonferenz der SRG soll der SRG-Generaldirektor Armin Walpen den Gesetzesentwurf als eine Überreglementierung, der zu einer Überadministration führe, charakterisiert haben. Die Veranstaltung des Schweizer Forum für Kommunikationsrecht wurde von Prof. Dr. Rolf H. Weber, Universität Zürich, eröffnet. Er wies auf die lange dauernden Vorarbeiten hin, die leicht als Hinweis auf ein schwieriges Ringen um die Balance zwischen Service Public und freiem Wettbewerb verstanden werden könnten. Dies wurde von Dr. Franz Zeller, BAKOM, der die Ziele der Revision des RTVG vorstellte, in Abrede gestellt, vielmehr habe das behördliche Mitberichtsverfahren mehr Zeit als geplant in Anspruch genommen. Dr. Franz Zeller konstatierte für den Bereich Fernsehen, dass bisher nationalen privaten Fernsehstationen kein Erfolg beschieden war. Immerhin gäbe es aber bereits heute gewisse alternative Modelle, die den wirtschaftlichen Betrieb nationalen Fernsehens ermöglichten (z.B. Schweizer Fenster ausländischer Sender, Zusammenarbeit mit grossen Verlagshäusern, Pay TV, etc.). Bei den regionalen privaten Fernsehstationen habe sich gezeigt, dass eine Marktfinanzierung nur ausnahmsweise möglich sei. Aber auch die SRG kämpfe mit Finanzproblemen. Die Gebühren hätten mittlerweile die politische Schmerzgrenze erreicht und könnten nicht mehr erhöht werden. Gleichzeitig habe die Anzahl ausländischer Programme, die in der Schweiz empfangbar sind, massiv zugenommen, sodass sich die SRG einem stärkeren Konkurrenzdruck von grösseren Anbietern aus dem Ausland stellen müsse. - Vor diesem Hintergrund seien die Hauptanliegen des Entwurfs die Folgenden:

-  Griffige Bestimmungen über den Service Public: Es müsse gewährleistet bleiben, dass in allen geografischen Regionen gleichwertige Programme in den jeweiligen Sprachen empfangen werden können und dass insgesamt ein inhaltlich umfassendes Angebot zur Verfügung gestellt werde.
-Definition der Stellung der privaten Anbieter im Fernsehmarkt: Diese soll dadurch gefördert werden, dass der Marktzugang erleichtert werde und die Werbevorschriften eine Lockerung erfahren würden. Zudem sei vorgesehen, dass keine Leistungsaufträge erfüllt werden müssen, wenn auf Privilegierungen verzichtet würde. Ein Gebührenanteil stehe den privaten Anbietern nur für die Darbietung von bestimmten Inhalten zu, allerdings sei die Zahl von Gebührenempfängern beschränkt.
-Konzentration der Kräfte auf die SRG: Eine schwache SRG fördere nicht die Stellung der Privatanbieter, sondern diejenige der ausländischen Stationen. Das Verhältnis zwischen den Privaten und der SRG bedürfe einer heiklen politischen und rechtlichen Ausbalancierung. Der Entwurf sehe vor, dass die Privaten mehr Werbung schalten dürfen, er treffe Vorkehren gegen die Ausnützung der Marktmacht der SRG in anderen Märkten (z.B. bei Printprodukten) und schliesslich werde die Aufsicht und Kontrolle über die SRG neu und effektiv geregelt.
-Sicherung der Verbreitungskapazitäten: Neue Bestimmungen regeln Rechte und Pflichten betreffend die Durchleitung von wünschbaren Inhalten.

Prof. Dr. Rolf H. Weber ging aus kritischer Perspektive auf den Gesetzesentwurf ein. Er stellte die Frage, ob nicht ein Fall von Überreglementierung vorliege. Immerhin sei der Entwurf, der ja nur ein Rahmengesetz darstelle, doppelt so dick wie das heute geltende Gesetz. Dies führe zu einer Schwerfälligkeit gegenüber Anpassungen, was sich angesichts des Nachdenkens der EU über eine neue Richtlinie akzentuierte. Mit Bezug auf die organisatorischen Aspekte hielt Prof. Rolf H. Weber fest, dass die Eingriffsmöglichkeiten des Bundesrates allenfalls zu weit gehend sein könnten, dass die vorgesehene Fernmelde- und Medienkommission aufgrund ihrer Kompetenzen zu mächtig werden könnte, und dass bezüglich den Institutionen Beirat und Medienrat Vieles im Dunkeln bleibe. Brisant sei sicherlich die Frage, ob für die finanzierungsbezogenen Aspekte die beste Lösung gefunden werden konnte. Was die Werberegelung anbetreffe sei nicht ganz nachvollziehbar, weshalb nur eine teilweise, nicht aber eine vollständige Anpassung an die Regelungen der EU vorgenommen wurde. Insgesamt dürfe zur Diskussion gestellt werden, ob das vorgesehene Werberegime ausreichend liberal gestaltet sei. Ein weiteres Problemfeld sei dasjenige der Medienkonzentration, das äusserst komplex sei, weil publizistischer Wettbewerb noch schwieriger zu beurteilen ist als wirtschaftlicher Wettbewerb. Nicht weiter thematisiert würden im Entwurf Qualitätssicherung und Medienethik, was verwundere, stelle doch insbesondere das Gebührensplitting auf entsprechende Kriterien ab. Nach Ansicht von Günther Heuberger, Geschäftsführer TOP Medien AG, stellt der Entwurf des Bundesrates keine unternehmerische Herausforderung für die Privatradios dar. Vielmehr können diese ohne jede Herausforderung einfach weitermachen. Gleichzeitig fehlte es dem Gesetz an notwendigem Entwicklungspotenzial. Bereits auf kurze Sicht führe das Gesetz zu einem Rückschritt in der Position der kleineren privaten Veranstalter. Es seien daher starke Nachbesserungen vorzunehmen. Insbesondere seien die Regeln gegen die Medienkonzentration zu verschärfen und die Position der SRG restriktiver zu regeln. So solle etwa der Leistungsauftrag der SRG auf nationaler und sprachregionaler Ebene auf diejenigen Programme beschränkt werden, welche sich nicht aus dem Markt finanzieren liessen. Weiter sei die Anzahl der UKW-Frequenzen für Privatradios zur Erfüllung des Service Public Régionale zu erhöhen, um eine bessere Verbreitung zu erlangen. Notwendigkeit für das Überleben der regionalen Privatradios sei eine klare Erhöhung des Anteils am Gebührensplitting. Schliesslich sei im Hinblick auf die Einführung des digitalen Rundfunks bereits heute eine Gleichstellung der Privatradios mit der SRG hinsichtlich Finanzierung, Erstellung und Betrieb der technischen Verbreitungsinfrastruktur vorzusehen. Auf die Kritik von Günther Heuberger an den Rahmenbedingungen, die durch das neue RTVG gesetzt werden, ging Marc Furrer, Direktor BAKOM, ein. Zunächst hielt er fest, dass das Problem des Schweizer Fernsehmarkts seine Kleinheit sei. Nur eine starke SRG, die durch Gebühren finanziert werde und gute Inhalte darbieten könne, vermöge mit der starken Konkurrenz aus dem Ausland mitzuhalten. Die Verankerung des Wettbewerbsprinzips alleine genüge daher nicht. Vielmehr sei die SRG durch regulatorische Massnahmen zu stützen. Gleichzeitig soll über die Regelung der Rahmenbedingungen für die Privaten eine günstige Ausgangslage geschaffen werden, um neben der SRG existieren zu können. Eine solche asymmetrische Regelung schaffe eine starke SRG und daneben etwa 10 bis 15 regionale oder nationale Fernsehstationen und 40 bis 50 Lokalradios. Mit Bezug auf die Gefahr der Verbindung von Fernsehstationen oder Verlagen und Radios hielt Furrer fest, dass, um solches nicht staatlich zu unterstützen, Gebühren nur für die Erfüllung von Leistungsaufträgen ausbezahlt würden. Weil aber durch den Zusammenschluss verschiedener Medien in einer Hand Synergien entstünden, könne eine gewisse Medienkonzentration nicht ausgeschlossen werden. Als nächste Referentin beleuchtete Frau Dr. Claudia Bolla-Vincenz, Geschäftsführerin Swisscable, die im Bereich Kabelverbreitung vorgeschlagenen Regelungen. In die Stellung der Kabelnetzbetreiber würde übermässig eingegriffen, wodurch deren unternehmerische Handlungsfähigkeit ausgehöhlt würde. Auch wenn die Kabelnetzbetreiber in ihrem Bereich marktbeherrschend seien, müssen sie nach wirtschaftlichen Kriterien handeln können. Aufgrund der Regelungen des Entwurfes werde aber der Wettbewerb verzerrt, was die Planungssicherheit zulasten der Kabelnetzbetreiber einschränke und insgesamt die Kabelnetzinfrastruktur gefährde. Problematisch seien vor allem Art. 61 E-RTVG über die Aufbereitung von Programmen und Art. 71 E-RTVG über die Verbreitung von Programmen, die beide zugunsten von Inhalteanbietern einen Zugang zu «chancengleichen, angemessenen und nicht diskriminierenden Bedingungen» verlangen. Es bestünde aus Kapazitätsgründen die Gefahr, dass, weil alles weitergeleitet bzw. aufgenommen werden müsse, gute Inhalte nicht mehr transportiert werden können. Das könne nicht im Interesse der Kunden liegen und behindere Innovation. Schliesslich sei nicht einsehbar, weshalb für die Interkonnektionspflicht entgegen der Regelung des FMG vom Vorliegen von Martkmacht abgesehen werde; es bestehe keine Veranlassung, im RTVG die Interkonnektionspflicht weiter auszudehnen. Auch die so genannten «must carry rules» von Art. 68 und 69 E-RTVG würden zu weit gehen. Die Kapazitäten seien beschränkt, weshalb die Pflicht zur Verbreitung bestimmter Programme umfangmässig möglichst klein gehalten werden solle. Dies entspreche auch dem Bedürfnis der Kunden, die in möglichst grossem Umfange selbst bestimmen können sollen, welche Inhalte verbreitet werden. Franz Zeller vom BAKOM verteidigte den Gesetzesentwurf. Immerhin handle es sich bei Kabelnetzbetreibern um Inhaber von Gebietsmonopolen, welche geregelt werden müssten, da diese ihrerseits Grund und Boden ohne Entschädigung nutzen dürften. Es sei zudem schon nach dem geltenden Gesetz eine Verpflichtung zur Aufschaltung von Programmen möglich. Der Gesetzesentwurf bringe hier eine Verbesserung zugunsten der Kabelnetzbetreiber, weil eine Aufschaltung nur unter Berücksichtigung der weiterverbreiteten Inhalte verlangt werden könne. Zudem sei ein Entgelt nach Marktbedingungen zu entrichten und das Interesse der betroffenen Kabelnetzbetreiber zu berücksichtigen. Die Bedürfnisse der Kunden würden im Rahmen der zu berücksichtigenden Marktbedürfnisse in die Entscheidungen einfliessen. Eine Regelung der Stellung der Kabelnetzbetreiber dränge sich auch deshalb auf, weil die Kabelnetzbetreiber in Zukunft vermehrt auch selber Programme anbieten werden und sich auf diese Weise Marktvorteile verschaffen könnten. Im nächsten Themenblock befassten sich verschiedene Interessenvertreter mit den Fragen rund um die Finanzierung von insbesondere Fernsehveranstaltern. Als erster Referent nahm Dr. Robert Beli, Leiter Rechtsdienst SRG SSR idée suisse, zum bundesrätlichen Entwurf Stellung. Der Entwurf verfolge eine gute Stossrichtung, allerdings gäbe es doch da und dort ein wenig Kritik anzubringen. In der Grundausrichtung führe der Entwurf für die SRG dazu, dass sie weniger unternehmerische Handlungsfreiheit geniesse und daher mehr in die Position einer Anstalt gedrängt werde. Um private Fernsehveranstalter zu finanzieren, dürfte die asymmetrische Regelung der Werbung alleine nicht ausreichen. Wenn aber Ja zum Gebührensplitting gesagt werde, stelle sich die Frage, wie zusätzliche finanzielle Mittel beschafft werden können. Ein weiterer Diskussionspunkt stelle die Regelung der weiteren Aktivitäten der SRG dar. Es sei sehr schwierig auszumachen, wann andere Medienunternehmen in ihrer Stellung und Aufgabe beeinträchtigt werden könnten und darum die SRG eine nicht konzessionierte Tätigkeit von ihr oder eines von ihr beherrschten Unternehmens melden müsse (Art. 32 E-RTVG). Weitgehend und unklar sei, dass bereits wenn ein anderes Medienunternehmen in seinem Entfaltungsspielraum «erheblich beschränkt» werde, der SRG die entsprechende Tätigkeit untersagt werden könne (Art. 32 Abs. 2 E-RTVG). Die Aufsicht in diesem und in anderen Bereichen gehe sehr weit; die SRG plädiere für eine verstärkte Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips. Prof. Dr. Denis Barrelet setzte für seine Kritikpunkte bei Art. 93 Abs. 4 BV an, wonach im Rahmen der Gesetzgebung über Radio und Fernsehen die Stellung und Aufgaben anderer Medien zu berücksichtigen sei. So wären etwa die Werbeverbote weiter zu liberalisieren, weil nicht einsichtig sei, was für die Ungleichbehandlung von Print- und elektronischen Medien in diesem Zusammenhang spreche. Was die Konzessionen mit Leistungsauftrag und Gebührenanteil betreffe, so seien die Kriterien für die Vergabe zu eng formuliert, was letztlich zu einer Einschränkung der Radio- und Fernsehfreiheit führe. Mit Bezug auf Art. 31 E-RTVG verstehe er nicht, weshalb publizistische Leistungen für das Ausland nur zur Hälfte finanziert würden, handle es sich doch dabei um eine Präsenz der Schweiz im Ausland, weshalb dafür in vollem Umfange Steuersubstrat aufgewendet werden sollte. Ohnehin sei festzuhalten, dass die SRG-Gebühren nicht weiter erhöht werden können, weshalb mittels Steuersubstrat die Rundfunkordnung mitfinanziert werden müsse. Leidtragende seien ansonsten, weil auf Fernsehen und Radio heute nicht mehr verzichtet werden könne, die Zeitungen und Zeitschriften, die einen Abonnenten- bzw. Käuferrückgang hinnehmen müssten. Zu Art. 32 E-RTVG führte Prof. Dr. Denis Barrelet, in Widerspruch zum Vertreter der SRG SSR idée suisse aus, dass die vorgesehenen Möglichkeiten, nicht konzessionierte Tätigkeiten der SRG zu kontrollieren, viel zu schwach seien. Es sollte schon vor einer «erheblichen Beschränkung» der Konkurrenz eingeschritten werden können. Schliesslich plädierte Dr. Andreas Meili, Leiter Bereich elektronische Medien Tamedia AG, insbesondere für eine konsequente Umsetzung der europäischen Richtlinien, damit nicht ausländische Stationen profitieren könnten. Auch für ihn ist nicht einleuchtend, weshalb unterschiedliche Medien im Bereich Werbung und Sponsoring uneinheitlich behandelt werden. Demgegenüber sei die Regelung der Unterbrecherwerbung zu begrüssen, ihre wirtschaftlichen Effekte zugunsten der Privaten dürfte aber nicht überschätzt werden. Was das Gebührensplitting anbetreffe, seien zunächst Veranstalter ohne Anspruch auf Gebühren und ohne Leistungsauftrag den allgemeinen Werbevorschriften zu unterstellen, nämlich denjenigen, die auch für alle anderen Medien gelten. Für Veranstalter aber, die einen Gebührenanteil erhalten, sollten die EU-Vorschriften übernommen werden. Für die Ausrichtung von Gebührenanteilen sei nicht auf die Unabhängigkeit der Veranstalter abzustellen, sondern vielmehr auf die redaktionelle Potenz, die sich in den Inhalten der Programme widerspiegelt. Gleichzeitig solle die SRG auf ihren Leistungsauftrag zurückgebunden werden, weil sie dafür den Löwenanteil der Gebühren erhalte. Andere unternehmerische Tätigkeiten sollten ihr nur erlaubt sein, wenn sie ohne eigenständige wirtschaftliche Bedeutung bleiben. Demgegenüber sollten auf Seite der Privaten keine neuen Bestimmungen gegen die Medienkonzentration ins Gesetz aufgenommen werden. Das Kartellgesetz enthalte diesbezüglich genügend griffige Bestimmungen. Eine Einschränkung der unternehmerischen Freiheit in diesem Punkt wäre ein zu grosser Hemmschuh für die privaten Veranstalter. Alsdann lag es an Marc Furrer, die Vorschriften des Entwurfs für die Finanzierung zu verteidigen. Bei der Werbung sei das Ziel gewesen, möglichst nahe an die in Europa geltenden Vorschriften zu gehen. Allerdings bestünden hinsichtlich Tabak- und Alkoholika-Werbung in der Schweiz gewichtige gesundheitspolitische Anliegen, die ernst zu nehmen seien. Schon aufgrund der Marktverhältnisse sei davon auszugehen, dass sich im Bereich Fernsehen nur ein Veranstalter pro Region etablieren könne, weil sonst keine vernünftige wirtschaftliche Lösung möglich sei, was heute ja gerade von den Privaten beklagt werde. Hinsichtlich der SRG müsse berücksichtigt werden, dass dieser nicht immer mehr Pflichten aufgebürdet werden können, ohne Finanzierungslösungen vorzusehen. Eine Gebührenerhöhung dürfte in der Tat politisch nicht machbar sein. Im Interesse der Gebührenzahler sei es gerechtfertigt, eine SRG-Finanzaufsicht zu installieren; deswegen werde die SRG noch lange nicht zu einer Anstalt. Auch die Meldepflicht für nicht konzessionierte Tätigkeiten der SRG sei wohl das am wenigsten eingreifendste Mittel, das überhaupt gewählt werden könne. Es sei daher unverständlich, wenn sich die SRG über solche Massnahmen beklage. Im Rahmen der Diskussion ergriff als erster Dr. Robert Beli das Wort und rechtfertigte die Position der SRG damit, dass die SRG bereits heute in verschiedene wettbewerbsrechtliche Verfahren involviert sei, weshalb sie nicht eine noch weitergehende Aufsicht und Kontrolle wolle. Marc Furrer und Prof. Dr. Denis Barrelet riefen in Erinnerung, dass die besondere Stellung der SRG, die aufgrund der Gebühreneinnahmen bestehe, durchaus eine angemessene Kontrolle rechtfertige. Auf die Frage von Günther Heuberger an die SRG, wo sie die CHF 44 Mio. einsparen wolle, welche unter dem vorgesehenen Gebührensplitting an Private bezahlt werden sollen, wich Dr. Robert Beli aus: Er wisse als Leiter Rechtsdienst nicht, was die entsprechenden Szenarien seien. Die im Raum liegende Unterstellung, die SRG plane eine Gebührenerhöhung, wurde von Robert Beli nicht dementiert. Dr. Andreas Meili machte darauf aufmerksam, dass es wohl für die SRG mit einem Budget von CHF 1,5 Mia. möglich sein sollte, CHF 44 Mio. (rund 3%) einzusparen; Zahlen, über die man in der Privatwirtschaft froh wäre. Wenn sich die SRG auf das Subsidiaritätsprinzip besinne, sei auch kein Qualitätsverlust zu befürchten. Die SRG erhielt alsdann Schützenhilfe von Marc Furrer, der dafür hielt, es gehe nicht an, dass die SRG überall dort herhalten müsse, wo eigentlich der Staat über zu wenig finanzielle Mittel verfüge; dies sei eine äusserst unehrliche Politik. Auf die Publikumsfrage, was gegen die kostenorientierte Entschädigung für terrestrische Verbreitung von Signalen einzuwenden sei, antwortete Frau Dr. Bolla-Vincenz, dass diese nicht kostenbezogen sein dürfe, weil die privaten Kabelnetzbetreiber auch einen Gewinn erzielen können müssen. Gemäss Marc Furrer sollte die unternehmerische Attraktivität, sich im Bereich der Kabelnetze zu engagieren, durch die vom Bundesrat zu erlassenden Bedingungen für die Verbreitung von Signalen erhalten bleiben. Aus dem Publikum beriefen sich Vertreter von Swisscom Fixnet AG auf ihre Erfahrungen und legten dar, dass ihnen der Glaube an eine solche Zusicherung fehle. Um ein Kabelnetz aufzubauen, brauche es Investitionsanreize; eine Forderung, der regulierte Preise grundsätzlich widersprechen würden. Der Ansatz, von den Kosten auszugehen, sei falsch, vielmehr müssten Marktpreise die Ausgangslage bilden. Abschliessend wurde nochmals das Thema der Medienkonzentration aufgenommen. Franz Zeller stellte die neuen Bestimmungen als Mittelweg dar, die mit flexiblen Rechtsmitteln eine angemessene Überprüfung von Konzentrationsprozessen zuliessen. Insbesondere der Tagungsleiter, Prof. Dr. Rolf H. Weber, rief in Erinnerung, dass die vorgesehenen Bestimmungen doch weiter gingen, als die entsprechenden Regeln des Kartellgesetzes. Zudem erscheine als unsicher, ob die vorgesehenen Bestimmungen in der Praxis auch tatsächlich greifen würden: Es sei fraglich, ob die vom Gesetz vorgesehene Kommission die notwendige Sachkompetenz habe, um ökonomische und publizistische Wettbewerbsfragen zu beurteilen und die teilweise sehr weitgehenden Massnahmebefugnisse angemessen anzuwenden; hinter die Idee eines «single regulators» sei ein grundsätzliches Fragezeichen zu stellen.


* Dr. iur., Rechtsanwalt, Zürich.

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